正确理解和把握案件管理机制改革

　　【内容摘要】通过对传统案件管理模式的反思，把握案件管理机制改革，加强案件质量管理，加强程序化监控和督察，充分发挥发挥法律监督职能作用，不断提高检察机关的办案水平和办案质量，从根本上提高检察机关的执法公信力，努力开创检察工作的新局面。

　　【关键词】案件管理　法律监督　程序监控　管理模式

　　２００３年，高检院出台了《关于加强案件管理的规定》，近几年一直把推进案件管理机制改革作为一项重要任务来抓。２０１２年１月１日，高检院案件管理办公室开始对高检院办理的案件进行集中管理。《“十二五”时期检察工作发展规划纲要》强调“统一受案、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评的执法办案管理新机制，为各级检察机关树立了先进的检察管理理念、创新案件管理模式确立了目标，指明了方向。

　　一、通过对传统案件管理模式的反思，建立科学、完善的案件管理机制。

　　案件质量是检察工作的生命线，实践中，执法过错、执法瑕疵、违法违纪等问题以及涉检访案件时有发生，严重影响了检察机关执法公信力。如何对执法办案活动进行有效监督，切实提升执法质量和水平，已成为当前和今后一个时期检察机关自身建设的重要任务。加强案件质量管理是检察业务管理乃至整个检察工作管理的核心，对于提高检察机关执法水平和办案质量具有重要意义。检察机关传统的案件管理模式主要是通过检察长、分管副检察长的宏观管理，部门负责人或主诉检察官的具体管理，上级业务部门的监督管理来实现的。这些措施虽然对保证案件质量起到了一定积极作用，但在实践中也存在着诸多问题，主要表现为三点：一是自我管理，信息封闭。受理案件数、结案数、涉及款物数等案件办理的重要信息主要由各业务部门内部掌握填报。由于对案件信息没有统一规范的专门管理，使案件信息流转不畅，解决问题不及时。二是是标准不统一，管理不全面。注重结果管理，忽视过程管理，致使案件质量难以保证。三多头管理，缺乏制约。由于各相关业务部门属于平行配置，管理范围因受职能局限性只能各管一段，无法对案件实行长效管理。因此，随着检察体制改革向深层次发展，工作水平向高层次提升，这种案件管理模式已难以适应规范化、统一化的现代管理理念要求。

　　改进案件管理模式，构建案件集约化管理机制是检察工作发展到一定阶段的必然产物。而统一、集中案件管理恰恰可以弥补以上不足，使案件管理更加科学化。人民检察院是国家的法律监督机关。根据宪法和检察院组织法规定的检察机关领导体制，要实现上级领导机关和检察长对检察工作全局的领导，掌握检察工作的主动权，就必须改变目前以条线管理为主的方式，实现集中管理与条线管理并重的案件管理模式，这也是检察机关认真履行宪法和法律赋予的职责，适应新形势、新情况，推进检察工作科学发展的必然要求。

　　二、改变管理理念，充分发挥发挥法律监督职能作用。

　　现代管理学理论对当前检察管理工作提出的新要求体现在四个方面：

　　一是过程控制理论，要求检察机关对办理的案件加强流程管理，实现对案件办理的整体性把握，打破目前的多元主体管理案件的模式，建立集中、专业的案件管理机构，由其统一行使案件管理权力，进而通过其他各个业务部门的积极协助案件管理规机构的工作，使案件管理工作的质量和效率达到最大化，规范办理流程，保证案件质量。

　　二是系统化理论，要求对所办案件实现系统联动，从检察工作的全局上整体把握案件管理的运作机制，使案件管理工作与其他业务共同构成有机整体，充分发挥检察职能。

　　三是矩阵式原理，要求检察机关对办理的案件实现扁平化管理，整合检察资源，打破部门之间的壁垒，加强各个办案环节的协调和沟通，实现案件管理的集约化。由原来的部门组织架构转变为横向的以流程为基础的组织架构，从而建立一种紧凑、干练的扁平化管理模式。其强调三个要素：减少中间环节，尽量形成最短的指挥链；加大指挥控制力度；强化目标管理。检察机关基于组织结构扁平化理论，可以通过管理上的充分授权、高度的信息化、建立“学习型”组织和业务事务分离，来促进案件管理由静态变为动态，由松散变为集中，由事后监督变为事前、事中、事后监督并进，提高案件管理的效率和水平。

　　四是信息管理理论，要求运用信息化手段，通过开发先进的案件管理软件，实现案件管理的流程化、精细化。检察业务信息化管理，可以进一步量化干警的工作任务和工作质量，建立绩效考核与管理的科学化机制，实现对业务工作的动态监督。同时，通过联网、共享、检索、统计、预警、语音、视频等手段，将信息网络的先进技术，科学地运用到决策、指挥、组织、协调、监督、办案、管理等各个环节，又进一步规范了干警的执法行为，促进了检察业务建设的科学化和规范化，为实现办案现代化、办公自动化、管理系统化、网络化和规范化提供了有力保障。

　　将人性化管理、目标管理、信息化管理、流程化管理、标准化管理、战略管理、精细化管理、规范化管理、集约化管理、自我管理、应急管理、标杆管理、问题型管理等管理的理念和方法，与检察机关的性质、职权、工作特点和规律等有机结合，形成系统的检察业务管理的理论和机制，对于保障检察机关正确行使检察权，为国家发展战略提供优质的司法保障具有重大意义。

　　三、强化自身监督，实现执法规范化。

　　检察机关作为法律监督机关，负责监督法院、公安机关的执法行为的合法性，但检察机关自身执法行为却只能通过不断强化内部监督，即部门之间相互监督和约束来实现。成立案件管理部门，实行案件集中管理，就是要改革检察机关现行的案件由各业务部门和分管检察长封闭管理的传统做法，实现对执法办案的统一管理、集中受案、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评的执法办案管理监督机制，把内部监督措施有效地落实到每一起案件和每一个环节，使检察长和检察委员会能够统筹把握执法办案全局，正确处理办案力度、质量、效率和效果的关系。同时对执法办案的各个环节、各个方面制定科学严密的程序、标准，并切实贯彻实施，使执法办案工作规范、高效地运行，努力实现对执法办案的科学化、规范化、全程化、精细化、信息化管理，促进检察工作科学发展，促进严格、公正、廉洁执法。

　　四、应用现代案件管理信息化平台，实现检务公开化。

　　随着信息社会的迅猛发展，信息技术在执法办案活动中日益发挥着重要作用。从信息化建设入手，向全面的信息评估方向迈进，案件管理信息化平台是实现案件全程、动态、实时监控的有效手段。充分利用案件管理系统具有的统计、查询功能，所获得的数据准确且完整，通过统计分析、问题调研、特殊案件督办和审查意见等方式，对各类业务数据进行统计、归类、汇总、分析、上报，及时准确向上级检察机关、院领导及业务部门提供相关的数据和信息等，为领导决策提供服务。同时，院领导根据案管系统授权，通过信息查询平台，可以及时、全面、准确、动态地了解任何一个具体案件的基本情况，以及各业务部门的整体业务情况，克服对办案信息了解不充分的弊端，对指导整体工作，保障检察工作科学有效的发展提供有力支持。案件管理信息化平台的建立，提高了执法透明度，使案件信息更加公开、透明化。

　　五、加强程序化监控和督察，推动检察工作的科学发展。

　　案件管理机制改革的最终落脚点是为了进一步推动检察工作的科学发展。现阶段案件管理机制改革处于发展阶段，探索的范围窄一些，比较保险一些，犯错误的概率低一些。随着改革的推进，案件管理机构的职能履行的很好，而且客观上可以履行好实体审查的权力，将来再赋予其这方面的权力，将不会有什么障碍。案件管理机制改革是不断发展的，必然具有一个渐进的动态化过程。其次，从检察权的运行特点来看，在检察权运行的各个环节都有相应的法律标准和制度标准甚至经验标准，不对案件进行全面审查，不熟悉业务，是很难办好的。案件管理机构不太可能在短时间内进行准确的审查，但是，对于某些比较突出的问题还是可能发现的。一旦发现了实体问题，当然应当向办案部门或检察长提出来，这样可以尽量减少出现问题。再次，案件管理机构的工作重点应当是程序审查，而不是实体审查，因为检察机关的办案质量最终还要与法院审查和评价相结合。与其把实体审查工作重点放在内部部门的办案上，不如把重点放在外部机构的评价上。最后，案件管理部门只是检察管理部门之一，程序审查的任务本身比较繁重，不宜把所有的监督和管理任务都交给一个部门。

　　六、践行执法为民宗旨，实现人民群众维护权益方便化。

　　执法为民是检察机关永恒的历史使命，这不仅要求检察人员执法办案行为要合法、公正，同时还要求检察机关充分保障人民群众对执法活动的参与权、知情权、表达权和监督权，将为民、利民、便民的各项措施落到实处。但传统的案件线性管理模式，使人民群众在维护权利时，不知去哪个部门，四处碰壁，造成信访隐患等，更不要提行使监督权的问题。但是开展案件集中管理，通过成立案件管理部门，设立案管大厅，由专门机构，在专门的地点，提供统一、集中的对外服务，就可以增强执法办案的透明度，方便人民群众维护自身权益，使检察机关的执法办案行为全面置于人民群众的监督之中，以公开促公正、公信，切实提高检察机关的群众满意度。

　　正确理解和把握案件管理机制改革，建立健全案件管理制度，推进检察机关案件管理规范化建设，加强案件管理机构的队伍建设，加强岗位技能培训和岗位大练兵，不断提高检察机关的办案水平和办案质量，从根本上提高检察机关的执法公信力，努力开创检察工作的新局面。